凡是正统的政府治理失效，秩序失控，就会有黑社会的势力出来代为维持秩序，维持一种黑社会的秩序，一种规矩和规则都跟正常社会不一样的秩序，老百姓在没有办法的情况下，也只能接受这种秩序。
晚清和民国之所以出现这种现象，是因为战乱和分裂。国家整体秩序混乱，地方政府腐败无能，只知道刮地皮，却无法维持哪怕起码的治安与秩序，甚至只会扰害百姓，这种时候，一般就会由黑社会出头，用非常手段，建立非常秩序，在混乱无序与黑社会秩序之间，老百姓只能选择后者，因为后者带来的损害多少要小一点，于是，这种替代政府的二政府现象就出现了。一般来讲，这种替代往往处于地下状态，只有在政府特别失人心，或者黑社会势力特别强大的情况下，黑社会才会在市面上招摇，而维持秩序的警察，才会不敢穿制服上街，因为穿制服上街，既讨黑社会的嫌，也招老百姓的骂。
其实，在二政府统治下，老百姓的日子并不好过。尽管由于政府失效，老百姓在有冤难伸而且特别想伸的时候，也会求助黑社会，而且凡是出现二政府的地方，根据黑社会中人的品性，有时候也会主持一点公道，但是总体来说，那种秩序绝非正常的秩序，往往是靠非法的暴力来维持的，就像当年的别廷芳一样，他的话就是法律，说杀人就杀人，连申辩的机会都不给。服从二政府的治理，只是由于不得已。